Александр Худилайнен. Фото: Николай Смирнов
Напомним, группа депутатов Государственной думы обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием проверить конституционность некоторых ряда статей федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ и части одной из статей закона Иркутской области об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области.
История вопроса
Как сообщается на сайте Центральной избирательной комиссии РФ, в мае 2014 года поправки в федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ существенно расширили права субъектов РФ по определению моделей местного самоуправления. Отныне законодатель субъекта РФ вправе установить одну или несколько таких моделей из федерального перечня, причем как в отношении всех муниципальных образований, отдельных их групп или же для конкретного муниципалитета. При этом представительные органы муниципальных районов и городских округов (где применяется двухуровневое самоуправление) по решению субъекта Федерации могут формироваться путем делегирования выборных лиц нижестоящего уровня. Также регион самостоятельно определяет способ замещения должности главы муниципального образования как в городах и районах, так и на уровне поселений. Далее в феврале 2015 года в тот же федеральный закон были внесены новые поправки, которыми перечень способов замещения вышеуказанной должности был расширен – появилась возможность избрания главы муниципалитета местными депутатами из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Реализуя предоставленные ему полномочия, высший орган законодательной власти Иркутской области вскоре предусмотрел для Иркутска – как областного центра – избрание главы города представительным органом из своего составе взамен прямых выборов.
Позиция группы депутатов Госдумы, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации
Заявители не оспаривают конституционность конкретных моделей организации местного самоуправления. В то же время, по их мнению, нормы, которые они оспаривали, предоставляли региональным законодателям чрезмерную свободу действий – законодатели могли произвольно выбирать один из предложенных вариантов структуры местного самоуправления, не учитывая при этом мнения самих муниципалитетов и их жителей. Кроме того, ряд депутатов Госдумы считали, что при таком регулировании не исключена ситуация, при которой в представительный орган муниципального района, формирующийся по системе делегирования, будут входить лица, не имеющие мандата от самого населения, а именно – главы поселений, которых избрали представительные органы поселений по итогам конкурсного отбора. Оспариваемое положение закона Иркутской области, по мнению заявителей, — пример того, что обновленное федеральное законодательство допускает установление субъектом Федерации для конкретного муниципалитета безальтернативной модели организации власти.
Тем самым, с их точки зрения, население Иркутска было лишено права самостоятельно определить наиболее предпочтительный способ избрания мэра. Исходя из этого, необходимо было проверить некоторых законоположения на соответствие Конституции Российской Федерации (ее статьям 3 (часть3), 12, 32 (часть 2), 130 (часть 2), 131 (часть 1) и 133).
Позиция Конституционного Суда РФ
Субъекты Российской Федерации избрали различные подходы к реализации муниципальной реформы, при этом некоторых из них предписали всем муниципалитетам единую модель избрания своего главы. Другие, напротив, установили разные модели (в том числе безальтернативные) для муниципальных образований одного и того же уровня.
Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что такая дифференциация может быть оправдана только такими целями, которые вытекают из Конституции РФ и федеральных законов. В противном случае она может превратиться в инструмент произвольного ограничения местного самоуправления.
Очень важно, что ограничение возможностей муниципалитетов самим определять для себя оптимальную структуру власти зависит, в частности, от особенностей конкретного территориального уровня и характера публичных задач. Так, городские округа и муниципальные районы реализуют государственные функции, от них может зависеть социально-экономическое положение всего региона. И в таком случае самостоятельность муниципалитета должна уравновешиваться интересами государства. И наоборот, в сельских и городских поселениях самостоятельность должна быть наиболее полной, обеспеченной возможностью использования прямых всеобщих выборов.
Конституционный Суд РФ установил, что отличная от прямых выборов безальтернативна я модель наделения полномочиями местных депутатов и главы может применяться только в отношении муниципальных районов и городских округов. Избрание главы не путем прямых выборов может быть предусмотрено также в отношении отдельных городских поселений с высокой концентрацией государственных функций.
При этом регионы вправе подходить к вопросам сферы местного самоуправления дифференцированно (в том числе установив единственно возможную модель организации муниципальной власти для конкретного муниципалитета), но критерии вводимых различий должны быть четко формализованы. Необходимо учитывать степень концентрации государственных функций и наличие особого статуса, установленного федеральным законом. Эти условия объективного характера распространяются и на административный центр (столицу) субъекта РФ. Таким образом, оспоренные положения закона Иркутской области не противоречат Конституции РФ в силу статуса города Иркутска. В состав представительного органа муниципального района должны делегироваться только те, кто избран непосредственно населением, будь то депутаты или главы поселений. В то же время руководители поселений, назначенные по конкурсу, не обладают народным мандатом, и поэтому не могут являться районными депутатами. А потому необходимо внести в законодательное регулирование изменения, исключающие такую возможность.
Конституционный Суд РФ решил, что субъекты Российской Федерации обязаны привести свое законодательство в соответствии с провозглашенным постановлением Конституционного Суда РФ. На исполнение этого требования и нацелена законодательная инициатива, внесенная главой Республики Карелия Александром Худилайненом в Законодательное собрание республики – то есть предлагается установить альтернативные варианты действующему сейчас порядку избрания главы поселения и его месту в структуре органов местного самоуправления. А именно, либо избирать главу поселения представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В настоящее время законодательство Республики Карелия предусматривает избрание глав городских и сельских поселений только на муниципальных выборах, что не в полной мере отвечает правовым позициям, изложенным Конституционным Судом РФ.
Напомним, в случае принятия соответствующих изменений не требуется в обязательном порядке вносить изменения в уставы муниципальных образований, и каждый муниципалитет сам вправе в дальнейшем выбирать соответствующую модель местного самоуправления.
Ассоциация «Совет муниципальных образований Республики Карелия» поддержала законодательную инициативу Александра Худилайнена.
Сетевое издание
RSS Лента