Трудный стандарт

Накануне объявления результатов Национального рейтинга инвестиционной привлекательности регионов детально разбираемся в инвестиционной политике Карелии. Говорим с экспертом Евгением Жирнелем, заместителем председателя КарНЦ РАН.

Евгений Жирнель

Заместитель председателя КарНЦ РАН Евгений Жирнель руководит экспертной группой, контролирующей внедрение в Карелии инвестиционного стандарта. То есть на сегодняшний день он возглавляет сообщество экспертов, чья задача — вести критический мониторинг инвестиционной политики республики. Накануне объявления результатов Национального рейтинга инвестиционной привлекательности регионов Евгений Жирнель дал свою оценку инвестиционной ситуации в Карелии. Она оказалась нелестной, но при этом небезнадежной.

Оценка инвестиционного климата региона традиционно складывается из двух составляющих. Первая — это инвестиционный потенциал региона. Второе — инвестиционные риски. Первое менять сложно и долго. Второе — проще, и делать это нужно срочно.

— Принято говорить, что инвестиционный потенциал у Карелии высок. Ведь у нас выгодное географическое положение, есть природные ресурсы…

— Действительно, с точки зрения природных ресурсов инвестиционный потенциал Карелии высок. Но мы с вами должны рассуждать о республике не как об отдельной территории, а как о части национального экономического пространства. Все, что происходит в экономике России, отражается на экономике региона. В последние два десятилетия инвестиционная привлекательность российских регионов зависела от размера потребительского рынка. И здесь выигрывали крупные города: Москва, Санкт-Петербург, Краснодар и др. Также важными были сырьевые ресурсы: нефть, газ…

— У нас нет ни одного, ни другого. Наше географическое положение не может быть инвестиционным преимуществом?

— Может, но пока что им не является. Потому что проектов в области экономики у нас с нашими финскими соседями пока что единицы. Более того, по статистике наибольший объем иностранных инвестиций сегодня приходится опять-таки на Москву. А дальше уже эти потоки могут распределяться в зависимости от интересов российских инвесторов, которые этими портфелями инвестиций управляют. Карелия здесь опять же не входит в число приоритетных регионов. Несколько лет назад ждали очередную волну инвестиционного роста. Когда из-за дороговизны рабочий силы должна была упасть востребованность крупных городов и областей-спутников, а инвестиции бы пошли дальше. Например, из Ленинградской области в Карелию — на более дешевый рынок труда. Но, к сожалению, случился кризис.

В целом мы сейчас наблюдаем в стране спад инвестиций. По сравнению с 2014 годом — порядка 10%. Плохая новость в том, что это очень серьезный спад. Хорошая — что Карелия находится в этих рамках. Наша ситуация не худшая в стране.

— Работать с инвестиционным потенциалом региона возможно?

— Да, менять эту, первую, составляющую инвестиционного климата можно. Но на это могут годы. Потому что если мы хотим завтра сделать инвестиционным преимуществом конкурентную рабочую силу, то сегодня нам надо начинать со студентов или, может быть, даже со школьников, создавая условия для их обучения. И эффект мы получим через 5, а может быть, и через 10 лет.

— Работа с инвестиционными рисками идет быстрее?

— Инвестиционные риски — это те условия, с которыми сталкиваются инвесторы, придя в регион. И этой составляющей управлять действительно проще и быстрее. Что это значит? Допустим, инвестор приходит в Ленинградскую область. Но там таких инвесторов много. И проектов много. И получить внимание со стороны местной власти будет гораздо сложнее, если проект не приоритетный. И вот здесь инвестор может принять решение в пользу такого региона, как Карелия, если поймет, что у нас риски ниже: к нам можно прийти, тут же получить соответствующее предложение, а дальше твой проект будут сопровождать и очень быстро и эффективно решать все возникающие вопросы. Инвестиционный стандарт, внедрение которого мониторит наша экспертная группа, как раз и включает работу в основном с инвестиционными рисками. Назовите любой его пункт, и я скажу вам, как он у нас работает.

Евгений Жирнель

— Согласно инвестиционному стандарту глава региона должен ежегодно давать «публичный отчет о достижениях и планах по привлечению инвестиций и улучшению инвестиционного климата». При внедрении этого пункта вы изначально допустили компромисс — пошли на то, чтобы инвестиционный отчет главы стал всего лишь частью его ежегодного отчета перед Законодательным собранием. Оппоненты власти оценивают это сегодня как попытку не актуализировать персональную ответственность главы за инвестиционную политику, а также избежать публичного диалога на эту тему.

— Когда пункты стандарта внедрялись, по многим пунктам экспертная группа занимала крайне принципиальную позицию. В результате даже неоднократно приезжали федеральные эксперты АСИ и разбирались в ситуации. Но при этом мы понимали, что инвестиционный стандарт как новый институт внедряется в уже сложившуюся систему государственного управления. И на 100% в некоторых пунктах он внедрен быть не может — мы не в силах полностью изменить уже существующую систему. Поэтому допускались послабления. Принимали временные варианты: например, инвестиционное послание главы будет частью его ежегодного отчета. Но сейчас, когда мы видим, что этого недостаточно, наши рекомендации меняются: в следующем году инвестиционное послание должно состояться именно как инвестиционное послание. Это не требует дополнительных затрат, и это хорошая возможность для власти заявить о своих намерениях — дать бизнесу обратную связь.

— Что заставляет вас менять рекомендации по внедрению уже утвержденного стандарта, причем единого для всех регионов?

— Когда мы говорим, хорошо или плохо реализуется инвестиционный стандарт, хорошо или плохо работают органы исполнительной власти, мы должны не только фиксировать текущую ситуацию, но и видеть процесс, понимать, ведет он к улучшению или эффективность работы, наоборот, снижается. Я ответственно заявляю, что в Карелии эффективность работы растет. На первоначальном этапе, как вы видели, у нас не было ничего. Мы несколько лет спотыкались буквально на каждом пункте. А сегодня все 15 пунктов инвестиционного стандарта внедрены. Да, есть определенные проблемы, связанные с их реализацией. Но это эволюционный этап. Он преодолим.

Мониторинг, который мы проводим, очень критичен. И сегодня это мощный инструмент, использовать который можно по-разному. В одном случае вы критикуете, чтобы дать рекомендации и изменить ситуацию. В другом — ваша критика направлена исключительно на то, чтобы заработать политические очки. Последним мы не занимаемся.

— Давайте вернемся к персональной ответственности главы за инвестиционную политику региона, тем более что уже зазвучали упреки, будто новая структура республиканского правительства эту ответственность размывает.

— Глава, безусловно, несет ответственность за экономическую и социальную ситуацию в республике. Есть системы оценки эффективности работы субъектов Федерации и их глав. Один из таких инструментов — Национальный рейтинг состояния инвестиционного климата региона.

Евгений Жирнель

— Накануне Санкт-Петербургского экономического форума глава отметил, что Карелия в этом году не сможет повысить свои позиции в рейтинге.

— Действительно, в этом году в отношении этого рейтинга лишних ожиданий быть не должно. Активная работа по внедрению лучших практик Национального рейтинга у нас, к сожалению, пока не началась. Не утверждена еще даже дорожная карта.

— И это одна из основных претензий оппонентов республиканской инвестиционной политики: проектный офис до сих пор не утвердил «дорожную карту» республики по внедрению лучших практик Национального рейтинга. В других регионах это было сделано еще в 2015 году. Почему мы тянем?

— Сегодня очень серьезной проблемой является скорость работы органов государственной власти. Дорожная карта, о которой мы говорим, была разработана по поручению главы еще в начале этого года. На этом примере мы с вами понимаем теперь, с какими сроками работает государственная бюрократическая машина. И можем предположить, что инвестор, который придет в Карелию, может столкнуться с тем же самым: тоже долго и не очень эффективно будут решаться и его вопросы. Транзакционные издержки у нас — в экономике это понятие обозначает затраты бизнеса на поиск информации, на заключение договоров, преодоление административных барьеров — огромны. И это тот самый инвестиционный риск, с которым нужно работать в первую очередь. Я считаю, что дорожная карта не настолько сложный документ, чтобы его по году утверждать. При том что в этот документ заложены мероприятия, которые нужно реализовывать уже сегодня. Более того, по многим направлениям еще не утвержденной дорожной карты работа уже ведется в рамках текущих направлений деятельности министерств и ведомств. Похожая ситуация была с дорожной картой проведения мониторинга инвестиционного стандарта. Наша экспертная группа в итоге приняла решение ее не дожидаться и начать мониторинг. Когда документ утвердили, работа уже вовсю шла. К вопросу об ответственности. Инвестиционная политика — дисциплина межведомственная. Приходит, допустим, инвестор, который хочет реализовать проект в сфере сельского хозяйства. Это значит, что ему нужно будет решать вопросы по земле, взаимодействовать с Минсельхозом, с Минэкономразвития. Он рано или поздно придет в Корпорацию развития. И вот мы уже с вами видим, что в процесс включено огромное количество министерств и ведомств. И сбой может случиться на любом этапе. А пострадает вся цепочка.

Евгений Жирнель

— С неповоротливостью государственного аппарата, с проблемой межведомственного взаимодействия в Карелии решено справляться с помощью внедрения проектного управления. По вашему мнению, этот новый подход поможет?

— Чем отличается проектное управление от сегодняшней государственной системы, ориентированной на процесс?

Первое: проектное управление направлено на стратегические инициативы: мы не будем делать проект, если понимаем, что он не даст каких-то результатов — в этом просто смысла нет. В то время как привычная текущая деятельность может не давать никаких результатов в принципе: мы этим занимаемся, потому что это где-то прописано в наших полномочиях.

Второе: проектная деятельность ориентирована на конкретные измеряемые результаты.

Третье: проектное управление — это горизонтальные связи между различными министерствами. Проектные рабочие группы состоят из чиновников разных ведомств, предпринимателей, экспертов.

— По практике других регионов проект вообще может инициировать любое юридическое или даже физическое лицо. Если есть хорошая проектная идея и инициатива, которая проходит определенный фильтр, то дальше проект будет реализовываться. Так предпринимательское сообщество и даже граждане могут сами предлагать то, чем должна заниматься власть. То есть повестка, актуальность тех или иных направлений формируется не чиновниками. Власть находится в роли исполнителя и исполняет запрос со стороны гражданского общества. Другой вопрос, насколько быстро удастся внедрить проектное управление в существующую систему государственного управления. Мы понимаем, что это должна быть очень серьезная перестройка.

— Но именно она сейчас и объявлена в республиканском правительстве…

— Да, но между объявлением и результатом пропасть. И мы понимаем, что пройти этот путь будет непросто. Это касается как изменения существующих процедур, так и изменения системы мышления чиновников.

— Что вы как эксперты рекомендуете в этой ситуации, когда проектное управление — далекая перспектива, а наша инвестиционная сфера перегружена проблемами уже сейчас?

— Если кратко, то снижать риски для инвестора и сокращать его транзакционные издержки. Более детально: экспертная группа сейчас отработала первое полугодие, и по результатам мы готовим развернутый перечень рекомендаций, который будет направлен на имя главы республики и Минэк. И буквально по каждому пункту инвестиционного стандарта у нас есть очень конкретные предложения, реализовать которые можно буквально в самое ближайшее время. И приведут они к получению результата не в какой-то отдаленной, а уже в очень близкой перспективе. Например, стандарт требует План создания инвестиционных объектов и объектов инфраструктуры в регионе. Сегодня этот план в Карелии есть, он обновляется, но исключительно на основе планов госкомпаний. Мы предлагаем уйти от такого формального подхода и перейти к подходу адресному, чтобы сформировать конкретные инвестиционные площадки, с конкретными земельными участками, обеспеченными конкретной инфраструктурой. Причем этот план должен постоянно обновляться и иметь привязку к электронной карте, чтобы инвестор мог онлайн выбрать для своих инвестиций участок и получить его характеристики, не выходя из-за компьютера. И это должны быть не просто площадки: что есть, то и предлагаем. Это должно быть коммерческое предложение инвесторам — продукт привлекательный и очень хорошо упакованный.

Евгений Жирнель

— Вы дали рекомендации, а насколько они обязательны к исполнению? Кто осуществляет контроль?

— Смотрите, на данном этапе мы зафиксировали, что план носит формальный характер. А на следующем, уже осенью, мы посмотрим, каким образом изменилась ситуация. И если наш мониторинг будет показывать, что в Карелии рекомендации экспертной группы не исполняются или исполняются формально, последует реакция со стороны Агентства стратегических инициатив. Как я уже говорил, оценка деятельности глав регионов осуществляется с учетом этих показателей. И контроль очень высокий. Сегодня статус и некий кредит доверия АСИ со стороны первых лиц государства очень высок. Их тезисы присутствуют и в посланиях президента и в других стратегических документах. Это не та история, где экспертное сообщество не имеет никакой власти, кроме рекомендательной. Другой вопрос, что экспертное сообщество этой властью не должно злоупотреблять.

Важно понимать: мы не стоим по разные стороны баррикад с исполнительной властью, мы делаем одно дело. Задача экспертного сообщества — показывать недостатки и предлагать решения.

— Для нас очевидно, что исполнительная власть, например Минэк, не делает чего-то не потому, что не хочет или не видит — они просто живут в своих механизмах, у них масса своих ограничений и регламентов. Я далек от мысли, что чиновник — это человек, которого нужно постоянно заставлять, без этого он работать не будет.

— А как сами чиновники реагируют на ваше жесткое экспертное вмешательство в их работу? Насколько они к нему готовы?

— Уже готовы. Первый этап внедрения инвестиционного стандарта показал, что с нами можно договориться, но нас сложно уговорить. Если мы понимаем, что вопрос принципиальный и нас пытаются именно уговорить, мы не соглашаемся. На кону — репутация эксперта. Если эксперт начнет договариваться, когда его уговаривают, он перестанет быть экспертом. И все наши коллеги это понимают. Если мы идем на какие-то уступки авансом, то мы к этому вопросу все равно возвращаемся. Например, мы видим, что где-то еще не успели найти решения сложного вопроса, но очевидно ищут, а где-то видна хорошая динамика работы по проблемному направлению, но буксует правовая среда. Система компромиссов все равно должна быть. Без нее невозможно движение вперед. Я приведу простой пример о роли экспертного сообщества: можно, конечно, отмахиваться: мол, какие-то люди высказывают свое мнение. Но когда мы начинали работу по внедрению инвестиционного стандарта, мы первыми заговорили о необходимости организации промышленных парков на территории Карелии. И первой реакцией было непонимание. В том числе Министерство экономического развития, мягко говоря, без восторга восприняло эту идею. А что мы видим сегодня? Сегодня это одно из основных направлений инвестиционной политики в республике. Но еще 2 года назад были только скептические мнения. И нам приходилось убеждать.

Евгений Жирнель

— А в случае с Федеральной целевой программой убедить не удалось? Сейчас правительство упрекают в том, что при принятии ФЦП были заявлены заведомо невыполнимые цифры внебюджетных инвестиций.

— Да, на этапе разработки ФЦП, когда был озвучены основные ее параметры, мы, эксперты, говорили, что заявляемый объем инвестиций будет очень сложно реализовать в условиях кризиса. Это был большой риск. Но опять-таки давайте разбираться в механизмах и логике. Государственные деньги можно запланировать. А бизнес сегодня принимает решение инвестировать, а завтра его меняет под давлением обстоятельств. Но с другой стороны, если бы ФЦП на этапе разработки не имела бы каких-то амбициозных показателей, в том числе по инвестиционной политике, зачем тогда вообще все это? Я сталкивался на своей практике, когда создавал программы развития территорий, с ситуациями, когда администрация говорит: давайте в программу включим проект, который уже почти завершен и осталось уже только ленточку завтра перерезать. Я спрашивал: зачем? Мне отвечали: зато мы знаем, чем отчитаемся. Такой подход ведь тоже не вариант. То, что сегодня целей ФЦП достигнуть сложно, не отменяет усилий, которые надо предпринимать. Другой вопрос, это может потребоваться серьезная корректировка стратегий. Допустим, на уровне страны сейчас много внимания уделяется малому и среднему бизнесу. Это новое веяние. Может быть, Карелии тоже стоит присмотреться к этому направлению, и параллельно работе с крупными инвесторами начать активнее работать с местным предпринимательским сообществом.

— Возможно, это задача для Корпорации развития, к которой у оппонентов власти сегодня тоже очень много претензий?

— Корпорацию развития не ругал только ленивый. Но в Корпорации развития сменился уже третий управленческий состав. Мы с вами сейчас о каком говорим? Если о сегодняшнем, то количество проектов, которые сейчас рассматривает Корпорация развития и выносит на рассмотрение рабочей группы Минэка по привлечению инвестиций, выросло в разы. Я являюсь членом этой рабочей группы и знаю, о чем говорю. Другой вопрос, что эти проекты разные. Некоторые находятся еще на стадии идеи, другие близки к реализации. Более того, я могу сказать абсолютно точно, что Корпорация развития сегодня, в том числе и благодаря инвестиционному стандарту, — это организация, уполномоченная работать с инвесторами в режиме «одного окна». Это значит, что инвестор, который пришел в Корпорацию развития, должен получить весь пакет услуг, который ему необходим для реализации его проекта. И я точно знаю, что сотрудники Корпорации развития эти услуги предоставляют. Если вы завтра придете туда с предложением реализовать инвестиционный проект, вами будут реально заниматься.

Евгений Жирнель

— Насколько, по вашему мнению, обоснованы претензии об убыточности Корпорации развития?

— Позиция экспертов, которую я разделяю, заключается в следующем: если инвестор пришел в регион со своим проектом и для этого ему надо получить комплекс услуг со стороны государства и органов местного самоуправления, значительную их часть он должен получить бесплатно. А какие-то дополнительные вещи, например, разработку бизнес-плана, он может заказать на рыночных условиях там, где посчитает нужным. А теперь вопрос: какой принцип работы у Корпорации развития? Она выполняет заказ со стороны республиканского правительства: государство передало ей на аутсорсинг предоставление государственных услуг инвесторам. Но при этом Корпорация развития, будучи акционерным обществом, должна работать с прибылью. Но как? Если ей вменяют функции, которые должно исполнять государство. Это бремя. И оно далеко не всегда прибыльное.

— Вы предлагаете превратить Корпорацию развития в бюджетное учреждение?

— Да, как это сделано во многих регионах. Это может быть, например, Агентство по привлечению инвестиций. Мы решим две проблемы: постоянно работающие сотрудники будут мотивированы, а работа по сопровождению проектов не будет прерываться. Ведь если в следующем году будет проведен конкурс и его выиграет другая компания, то вся работа по обслуживанию инвесторов в Корпорации развития обнулится, и на новом месте ее придется начинать сначала. Сегодняшнее противоречие, когда инвестор приходит за государственной услугой, а сотрудники заинтересованы в том, чтобы с него взять деньги, это изначально конфликт. Он решится, если Корпорация развития станет государственным учреждением и начнет финансироваться из бюджета.

Евгений Жирнель

— Но ведь это уязвимое имиджевое решение — начнутся разговоры о том, что мы тратим бюджетные деньги на мало кому понятную инвестиционную политику.

— Но мы и сейчас их тратим, Корпорации развития платятся те же бюджетные деньги. Вопрос в снижении рисков.

— Вы подчеркиваете, что инвестиционный стандарт в Карелии внедряется тяжело. Сейчас для республики это по-прежнему трудноисполнимый теоретический документ или все-таки уже живая, хоть и непопулярная, практика повседневной инвестиционной работы?

— Безусловно, практика. Многие вопросы в инвестполитике стандарт позволил поднять и вытащить наружу — на общественную дискуссию. Мне сложно представить, когда бы и кто еще мог найти повод говорить о тех проблемах, которые мы обсуждали в последние два года. Тема тяжелая. Перескочить ее не удастся. Но эксперты помогают ее перемолоть: подробно, с примерами и внятно объясняют общественности, что происходит. Также стандарт позволил структурировать работу органов власти. Сегодня есть четкое понимание направлений работы. И, наконец, в этих направлениях уже обозначены конкретные мероприятия: что и когда нужно делать.

Мы не отрицаем существующих проблем, но экспертная группа видит эти проблемы в динамике. Мы представляем предпринимателей и инвесторов. А им не надо рассказывать, где плохо — они сами знают. Рецептов улучшения — вот чего от нас ждут. Именно это важно каждому инвестору. Потому что на кону — его бизнес и его собственные деньги.